（四）其他证据 司法实践中，还存在着将大数据证据作如下处理的情形：（1）作为物证、书证。

有的时候，行政行为不明确可能仅仅是由于行政人员的文字表达能力较差而导致的表意模糊，与行政机关的主观动机毫无关系。[30] 二者的区别在于，前者认为不明确的行政行为应当统一认定为无效行政行为，而后者认为对于不明确的行政行为的效力，应当根据个案情形作出不同的认定，只有不明确达到了重大明显的程度，才应当认定为无效，对于一般的不明确，应当仅认定为可撤销。

在比较法上，域外国家对此也没有形成统一的做法。这样一来，行政行为就无法实现其规制或者给付之功能，并使相对人的实体权利义务陷入被行政机关随意解释的风险之中。但是，行政行为内容的表达却不存在这样的顾虑。对于后者，则构成没有法律依据的违法行政行为。为解决这些问题，不仅须要理论上的回应，也须要制度上的建构。

[8]  参见二郎酒厂诉习水县人社局、第三人陈俊、张燕等劳动保障行政监察案，贵州省遵义市习水县人民法院(2015)习行初字第2号行政判决书。[30]  参见胡建淼、钱建华:《行政明确性原则初探》, 《江海学刊》2004 年第5 期。那么，为什么在长达十年的实践之后，《公安机关组织管理条例》（2006年）还对事权划分无可置喙呢？在我看来，这种不清晰是有意为之。

另一个是第37条，国家保障人民警察的经费。[47] 对于共同事权，在统一的基调下，地方有着一定的制度创新空间。[25] 参见，郑毅：中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则，载于《云南大学学报》2011年第4期。第二，从有关的划分中，特别是不多的理由阐述之中，隐晦地运用了重要程度、影响范围等标准，但是，事务本质理论运用得并不充分。

但是，在我看来，上述划分过于简单，真实的面貌应当是（见表格1），（1）对于中央行政事权，应当由中央立法规范，排除地方立法染指。事权不清，意味着责任不明。

权之宜归于中央者，属之中央者也。[35] 参见，罗秉成：‘中央与‘地方权限划分之探讨——兼论‘宪法第十章之修废问题，载于（我国台湾地区）《新竹律师会刊》1997年第2卷第1期。2、来自公安系统的研究建议 从公安系统从事实践与理论研究的同志发表的论文看，其实都是围绕着《人民警察法》（2012年修订）第6条胪列的各项职责，从行政事权意义上阐述在中央与地方之间的划分，大致有二分法与三分法，但是，他们都没有阐述划分的依据，也没有对中央与地方事权划分的一般理论进行梳理，可能多是凭借对实践的感知。（3）属于中央与地方分享的事项，在中央统一规定下，地方可以做一定的补充，比如，奖励（第31条）、工资待遇（第40条）、抚恤（第41条）都属于给付行政，中央宜规定最低标准与事项，允许地方根据财政实际情况提高标准、增添事项。

公安民警行政编制，由国家统管向省市依据需要定编转移，给公安机关配置警力更多的自主权。首先，从长期的实践看，上述十二项公安机关职责都是以层层发包的形式落实到地方公安机关去实施。[2] 其中，纵向事权划分，也就不是危害防止任务在分工或者分权意义上的分散化，而是指在中央和地方如何分配为完成警察任务上的事权。在我看来，中央事权、中央与地方共同事权之间的差别也不像想象的那么大。

进一步检讨当前立法体制中制约地方立法的因素，让地方立法能力能够适度释放出来，就变得尤为重要了。三是依事务的整齐一律性，如事务在性质上须在全国范围整齐一致者，则属于中央事务，如允许依特性自由发展者，则归之于地方。

[9] 在法学上，多关注权力，有的指职权，[10] 或者行政管理权，[11] 通过公共服务的责任，[12] 以及广狭意义上的事权。对于地方事权，应当尽量明确具体事项。

[48] 参见，王浦劬：中央与地方事权划分的国别经验及其启示——基于六个国家经验的分析，载于《政治学研究》2016年第5期。表格1  行政事权与立法事权之对应关系 地方公安机关所行使的权力，来自中央和地方立法的授权。第三，对于中央与地方共同事务，基本依靠市县公安机关实施，上级应当以指导为主、领导为辅，绩效考评适度合理。如果不尽快明晰事权，信息化很可能会进一步加剧权力上收。其中，计算机网络或许最初表现为地方事权，或者地方与中央的共同事权，但是，随着信息化建设的迅速发展，网络安全、信息管理也会基于互联网技术特点而跨越成为中央事权。反之，对于纯属于全国性质的事项，应该由中央立法加以规制，地方立法不应阻挠。

通过上述研究与分析，我们大致可以得出以下结论，与中央和地方的分权一样，警察权的划分也必须符合事务本质理论，考量事务的性质、重要程度和影响范围等因素。[17] 要充分发挥中央与地方的两个积极性。

[45] （3）只能因地制宜的，属于地方事权，由地方决策并实施。也就是说，在基本制度、措施和方法上，不允许完全因地制宜，不由地方完全自主决断。

[18] 所以，与其说它是职权划分的基本原则，不如说是一个政治号召。第二，在单行法，比如，《道路交通安全法》中，尽量明确可以由地方决断的具体事项，以及决断的程度和范围。

[13] 在我看来，第一，我比较赞成，对事权的讨论，应当解构为立法事权、行政事权和司法事权三个维度，对此，经济和财税学者可能没有法律学者那么敏感。因此，我不把其中任何一项职责纯粹归为地方事权。[42] 再比如，赵炜还提出了渐进发展的路径，从实际工作看，先区分出中央公安事权和中央与地方共有事权两个方面，在时机成熟时再明确析分出地方公安事权。属于面 向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。

[34] 2003 年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定，属于全国性和跨省( 自治区、直辖市) 的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。这个经验高度地凝练在现行宪法第3条第1款、第4款规定之中。

[38] 他们进一步指出，对于地方事权，应当要强调指导性，以块为主，自主履职。2、《公安机关组织管理条例》 按照同样的识别方法，可以选剔和归类如下： （1）《公安机关组织管理条例》（2006年）通过以下几种表述进一步明确中央事权，一是按照符合国家规定、符合国家规定，有关规定的内容应当属于中央事权，包括：警务技术职务的设置（第13条）、任职资格条件（第16条）、工资待遇（第35条）、保险（第36条）、抚恤和优待（第37条）、工时制度和休假制度（第38条）、退休（第39条、第40条）。

并且，他进一步提出，在划分公安事权的基础上，把警察划分为中央警察和地方警察两大部分。[29] 参见，潘小娟：中央与地方关系的若干思考，载于《政治学研究》1997年第3期。

其次，我将结合已有研究，从理论上分梳出公安事权的划分标准，发现在很多警察法领域、很大程度上中央与地方事权是胶合在一起的，人民警察法规定的十四项职责仅能解构出中央事权、中央与地方共同事权，地方事权却荫掩其中。[21] 参见，冯洋：论地方立法权的范围——地方分权理论与比较分析的双重视角，载于《行政法学研究》2017年第2期。[20] 在经济学的语境中，中央与地方分权，是通过权力合理的纵向配置，提高公共部门履行职责的质量和效率，从而最大限度地促进社会福利的增长。根据《立法法》（2015年修订）第82条第5、6款规定，地方政府规章几乎没有创制能力，或者仅具有短暂期限的创制效力。

1、一般理论的认识 新中国成立后，一直在摸索中央与地方的分权经验，认识到中国是大国，人口众多，情况复杂。[27] 其实，追根溯源，《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年）就已有之。

[8] 事权一般指的是一级政府在公共事务或服务中应承担的任务和职责，或者简单地说，就是政府的财政支出责任。另一方面，也能够真正充分发挥地方治理能力。

[16] 这为中央集权提供了更好的物质基础。（1）以事务性质为划分标准。